Народный контроль, в общем случае, представляет собой одну из форм народовластия, связанную с систематическим наблюдением гражданами страны за исполнением органами государственной и местной власти, а также хозяйственными руководителями своих обязанностей по удовлетворению законных интересов трудящихся и всего населения, отвечающих материальным, социальным и духовным ценностям данного общества, и направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений этих интересов.
В дореволюционной России народного контроля в указанном выше смысле не существовало. Необходимые для управления страной контрольные функции осуществлялись в форме государственного контроля. Первые сведения о государственных органах с контрольными функциями относятся ко 2-й половине 17 века (Счётный приказ, Тайный приказ); более чёткую компетенцию в области контроля имели некоторые коллегии, созданные Петром I (например, Ревизион-коллегия). Как самостоятельное ведомство государственный контроль был образован в 1811 году в форме Главного управления ревизии государственных счетов, в задачи которого входило наблюдение за правильностью поступления государственных доходов и законностью расходов. В 1862 году был введён последующий документальный контроль, ведомству государственного контроля было предоставлено право кассовых и других ревизий. В начале 20 века и до 1-й мировой войны 1914-18 годов система государственного контроля в России, возглавлявшаяся государственным контролёром в ранге министра, включала центральные ревизионные учреждения и их местные органы: контрольные палаты в губерниях и специальные учреждения государственного контроля на строительстве крепостных сооружений, железных дорог и других объектов, существовавшие за счёт казны. На строительствах, осуществлявшихся на средства частных лиц, государственный контроль устанавливался в тех случаях, когда казна гарантировала частные капиталовложения. В систему государственного контроля царской России входил полевой контроль, действовавший во время войны и проверявший правильность расходования государственных средств, выделявшихся на военные цели. Губернские контрольные палаты ревизовали денежные и имущественные операции, совершавшиеся за счёт казённых средств губернскими, уездными и волостными органами управления [1].
История народного контроля в России берёт своё начало с движения за рабочий контроль, которое возникло после Февральской революции 1917 года.
Большевиками задача борьбы за рабочий контроль как своеобразную "приготовительную" форму диктатуры пролетариата впервые была выдвинута на апрельской конференции РСДРП(б) 1917 года. Далее, в связи с необходимостью принятия мер по организации планомерного регулирования экономики в разорённой войной стране, вопрос о рабочем контроле был поставлен в подготовленной В.И.Лениным "Резолюции об экономических мерах борьбы с разрухой", принятой на 1-й общегородской конференции фабзавкомов Петрограда 1 (14) июня 1917 года.
Первоначально рабочий контроль осуществлялся явочным порядком. Несмотря на яростное сопротивление предпринимателей, движение за установление рабочего контроля охватило крупные предприятия Петрограда, Москвы, Урала, Донбасса и др. промышленных центров, казённые железные дороги. Органами рабочего контроля являлись фабрично-заводские комитеты, на крупных предприятиях действовали специальные контрольные комиссии. Основным направлением деятельности был контроль над производственно-технической, а нередко и коммерческо-финансовой деятельностью предприятий (за наймом и увольнением рабочих и служащих, за поступлением и использованием заказов и т.п.).
После Октябрьской революции содержание и значение рабочего контроля коренным образом изменилось: он стал осуществляться государственно организованным пролетариатом в целях социалистического преобразования промышленности. Согласно Декрету о рабочем контроле, принятому (по подготовленному В.И.Лениным проекту) ВЦИК 14 (27) ноября 1917 года, рабочий контроль вводился как обязательная мера во всех отраслях народного хозяйства, на предприятиях, имевших наёмных рабочих; распространялся на производство, куплю, продажу и хранение продуктов и сырых материалов, а также финансовую деятельность предприятий. Контроль осуществляли рабочие данного предприятия через выборные организации (фабзавкомы, советы старост и т.п.) при участии представителей от служащих и технического персонала. Коммерческая тайна отменялась. Решения органов рабочего контроля были обязательны для предпринимателей. По данным Всероссийской промышленной переписи 1918 года, к середине 1918 года специальные контрольные органы функционировали на 70,5% предприятий с числом рабочих свыше 200 [2]. Рабочий контроль служил школой хозяйствования для рабочих масс, выдвинул из их среды талантливых руководителей производства, подготовил условия для социалистического обобществления промышленности.
До января 1918 года в масштабе страны руководство советами рабочего контроля, действовавшими в крупных городах, губерниях и промышленно развитых районах при Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, осуществлял Всероссийский совет рабочего контроля, в составе которого были созданы комиссии специалистов-ревизоров по определённым отраслям производства. С января 1918 года рабочий контроль приобрёл характер государственного. Его организационной формой стала Центральная контрольная коллегия и учётно-контрольные коллегии и контрольные комиссии на местах. В июле 1918 года в связи с принятием Конституции РСФСР Центральная контрольная коллегия была преобразована в Народный комиссариат государственного контроля РСФСР. В апреле 1919 года ВЦИК и СНК РСФСР приняли декрет "О государственном контроле". Фактически в это время существовало 3 системы контроля (Наркомат государственного контроля РСФСР, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции), что вносило определённую путаницу в их деятельность. В феврале 1920 года Наркомат государственного контроля был реорганизован в Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ), в задачи которой входили: контроль за деятельностью всех органов государственного управления, органов управления хозяйством и за общественными организациями; борьба с бюрократизмом и волокитой; проведение летучих ревизий и обследований (в том числе, предварительных, на основании планов расходования средств); проверка исполнения декретов и постановлений Советского правительства; надзор за соблюдением законов в управлении. РКИ действовала на правах наркомата и имела свои органы на местах, она опиралась в своей деятельности на широкий актив из рабочих, крестьян, специалистов. Важное значение в совершенствовании правового положения РКИ имел декрет ВЦИК от 9 января 1922 года, которым на РКИ возлагались обязанности по контролю за учётом и хранением государственного имущества, последующая проверка финансовых смет, планов материального снабжения, договоров и др. денежных документов; разработка предложений о сокращении и удешевлении государственного аппарата (что впоследствии получило название научной организации труда - НОТ); контроль за состоянием приёма и рассмотрения жалоб и т. д. [1].
С 1923 года Рабкрин стал действовать совместно с Центральной контрольной комиссией ВКП(б) как единый советско-партийный орган, при этом нарком РКИ по совместительству возглавлял ЦКК. В феврале 1924 года на Всесоюзном совещании руководителей РКИ и представителей Контрольных Комиссий РКП(б), проходившем в Москве, было принято решение о постепенном слиянии партийных (ЦКК) и государственных (РКИ) контрольных органов, координации их работы на первом этапе и, в дальнейшем, объединении в одном органе.
Принципиально функции Рабкрина изменились после принятия в мае 1927 года Постановления ЦИК и СНК СССР "О расширении прав Рабоче-крестьянской инспекции". В частности, Рабкрину было предоставлено право принимать решения о наложении дисциплинарных взысканий, а также отстранении и увольнении должностных лиц за бесхозяйственность, бюрократизм и волокиту, а также о ликвидации излишних подразделений и представительств в управленческих структурах.
В феврале 1934 года Рабкрин был преобразован в Комиссию советского контроля при СНК СССР (КСК) - орган государственного контроля в СССР по проверке исполнения решений СНК СССР и расходования денежных средств и материальных ценностей. Свою деятельность Комиссия, как общесоюзный орган управления, осуществляла через центральный аппарат КСК, а также через уполномоченных в союзных и автономных республиках, краях и областях. Уполномоченные назначались и отзывались Комиссией с утверждением СНК СССР.
В 1940 году Комиссия советского контроля была реорганизована в союзно-республиканский наркомат государственного контроля (с 1946 - министерство). В 1957 году вместо этого министерства были образованы комиссии государственного контроля СССР и союзных республик. В 1962 году произошло объединение органов государственного и партийного контроля в комитеты партийно-государственного контроля, осуществлявшие контроль за деятельностью партийных и государственных органов вплоть до конца 1965 года.
В декабре 1965 года Верховный Совет СССР принял решение о преобразовании органов партийно-государственного контроля в органы народного контроля, деятельность которых была определена законом "Об органах народного контроля в СССР" от 9 декабря 1965 года, Положением об органах народного контроля в СССР, а также соответствующими нормативно-правовыми актами союзных и автономных республик.
Дальнейшее развитие системы народного контроля произошло после принятия в 1977 году новой Конституции СССР. В реализацию её положений на второй сессии Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 года был принят Закон "О народном контроле в СССР", который фиксировал сочетание государственного контроля с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях по всей территории страны. Закон устанавливал, что органы народного контроля образовываются по территориальному и производственному признакам и включают: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных республик, комитеты народного контроля автономных республик, краев, областей, автономных областей, округов, городских и районных комитетов народного контроля, а также комитеты, группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях. Председатель Комитета назначался Верховным Советом СССР и являлся членом правительства СССР. Деятельность органов народного контроля должна была строиться в соответствии с принципом демократического централизма на основе коллегиальности, гласности, взаимодействия с комиссиями Советов народных депутатов и государственными органами, с органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции, государственного арбитража и судами, организациями профессиональных союзов, ВЛКСМ и другими общественными организациями граждан.
На исходе так называемой "перестройки" народному контролю было добавлено право контроля за использованием государственного бюджета страны, а сам контрольный орган по закону от 16 мая 1991 года получил статус Контрольной палаты СССР, действующей под руководством Верховного Совета СССР и подотчётной ему. Однако просуществовала эта палата недолго. 26 декабря 1991 года она была упразднена в связи с прекращением существования СССР.
Надо отметить, что через органы народного контроля в советское время широкие массы трудящихся вовлекались в управление государственными и общественными делами. В их работе участвовали более 10 млн. человек [3]. Работа трудящихся в народном контроле рассматривалась "как важная форма развития их политической зрелости и активности в защите народных интересов, воспитания государственного подхода к делу, хозяйского отношения к народному достоянию" [4].
В органах народного контроля участвовали наиболее активные и авторитетные рабочие, колхозники, служащие, учащиеся высших и средних специальных учебных заведений, а также пенсионеры и домашние хозяйки - представители всех слоёв советского общества. Они имели достаточно широкие полномочия и вели бескомпромиссную борьбу по защите государственных и общественных интересов, постоянно проявляя заботу о сохранении и приумножении народного достояния. Выявленные народными контролёрами нерадивые чиновники нередко попадали в телевизионный сатирический журнал "Фитиль", а те, кто посягал на общенародную собственность, привлекались к ответственности по закону. В своё время много неприятностей народный контроль доставил Ельцину, и не случайно именно институт народного контроля пал самой первой жертвой его политики [5].
Народный контроль после контрреволюционного переворота 1991-93 годов
Всё коренным образом переменилось в России после контрреволюционного переворота 1991-93 годов. Фактически он сразу же был ликвидирован.
Но бесконтрольное государство порождает чудовищ [5] . По самым скромным оценкам, больше половины бюджетных средств разворовывается чиновниками, получающими откаты и превратившими свои посты во власти в синекуру. Полностью разрушен единый народно-хозяйственный комплекс. Не строятся промышленные предприятия, в руинах лежит расчлененная энергетическая система, наука, разрушены система образования и здравоохранения. На поверку выяснилось, что власть предержащим выгодно только продавать природные ресурсы, даже без малейших усилий по их переработке. В плачевном состоянии оказалось наше сельское хозяйство, которое могло бы с избытком обеспечивать не только собственную потребность населения в продовольственных продуктах, но и прокормить до 700-800 миллионов человек [6], а вместо этого 46% потребляемого провианта Россия ввозит из-за границы. Импорт еды и сельхозсырья только с 2000 по 2006 годы вырос в 2,9 раза, достигнув объема 22,6 млрд. долларов. Крупные города РФ зависят от иностранного продовольствия на 70-80%. [7].
Но, несмотря на эти вопиющие факты, на государственном уровне тема создания системы действенного контроля практически не обсуждается. Под народным контролем там понимают, видимо, лишь сигналы граждан о недоделках, просроченных продуктах и прочих несистемных вещах.
В настоящее время в Российской Федерации действует довольно большой комплекс нормативно-правовых актов, в той или иной степени затрагивающих вопросы осуществления государственного и общественного контроля. К числу таких актов относятся, в частности, Земельный и Трудовой кодексы, Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", законы РФ "О прокуратуре Российской Федерации", "Об общественной палате", "О средствах массовой информации", "О полиции", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и т.д. Также действуют законы субъектов Российской Федерации о региональных общественных палатах и иных институциональных формах общественного контроля, ведомственные положения об общественных советах при федеральных органах исполнительной власти, научно-консультативных или научно-методических советах при других федеральных органах и учреждениях; на муниципальном уровне существуют положения об общественных советах районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований и т.п. В то же время существующий уровень правового регулирования не способствует тому, чтобы деятельность отдельных институтов общественного контроля сложилась в целостную систему. В действующем законодательстве далеко не полностью определены функции и полномочия каждого из институтов общественного контроля, не сформулированы принципы их работы, не прописаны процедуры, не урегулированы механизмы взаимодействия органов публичной власти и институтов гражданского общества, не установлена ответственность за противодействие законной деятельности по осуществлению общественного контроля.
Множественность разрозненных нормативно-правовых актов, принятых на различных уровнях, в отсутствие структурообразующего федерального закона об общественном контроле приводит к тому, что принципы общественного контроля, неявно воплощённые в федеральном конституционном законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. В результате создаётся впечатление, что существующие законы направлены на то, чтобы бюджетные средства, которые "осваиваются" коммерческими компаниями, были исключены из зоны действия общественного контроля. При этом, хотя федеральный закон 8-ФЗ от 9 февраля 2009 года "Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" и предписывает предоставлять информацию, но не предусматривает практически никакой ответственности за её непредставление.
Счётная палата, которая призвана осуществлять хоть какой-то государственный контроль над расходованием бюджетных средств, не выполняет своих функций в должном объеме. Проверки проводятся бессистемно. Контрольно-счётные палаты в регионах существуют сами по себе, без подчинения центру (а это означает, что они напрямую оказываются зависимыми от местных властей, т.е. от тех, кого они призваны проверять). Даже если и удаётся что-то проверить и обнаружить махинации, то многие отчёты Счётной палаты мгновенно оказываются засекреченными [5]. К недостаткам следует также отнести полное отсутствие в стране централизованной системы государственного финансового контроля, что, естественно, только наруку различным финансовым махинаторам.
Не очень охотно об общественном контроле говорят и публичные политики.
Единственным политиком, кто говорил о нём в последнее время, был Сергей Миронов, опубликовавший, кстати, в августе 2011 года проект закона на своём сайте [8], акцентированный на содействие общественного контроля уполномоченным органам государственной власти и органам местного самоуправления в обеспечении ими требований, установленных законодательством Российской Федерации. Однако и он в своей предвыборной кампании на прошедших президентских выборах ограничился в этом вопросе общей риторикой.
Конечно, нельзя сказать, что народ полностью безмолвствует при столкновениях с фактами обмана и произвола властей. Но силу может побороть только сила, в данном случае - сила закона, препятствующая появлению этих фактов.
В связи с этим можно отметить как позитивное явление появление общественных организаций, берущих на себя тяготы по поддержке справедливых требований населения. Так, в 2003 году была создана организация "Общественный Комитет народного контроля", целью которой (правда, в какой-то мере, ограниченной), согласно её Уставу, провозглашено содействие защите прав и интересов потребителей. По данным на июль 2004 года, в её работе участвовало 650 тысяч человек. С помощью юристов этой организации было выиграно 3500 судебных процессов. Организацией был разработан проект федерального закона "О народном контроле Российской Федерации", и даже было направлено соответствующее обращение тогдашнему президенту Путину [9]. Однако правящая верхушка к этой инициативе осталась глухой.
В 2010 году группа аудиторов, финансистов и юристов Москвы в инициативном порядке создала свою общественную Организацию народного контроля, которая открыла отделения более чем в сорока регионах России [5]. Эта организация ставит перед собой более глобальную цель: создание в России общенациональной системы народного контроля, включающей следующие направления деятельности:
- общественный аудит муниципальных, региональных и федерального бюджетов;
- аудит использования средств, выделенных на государственные программы;
- модернизация деятельности Счётной палаты;
- предоставление возможности гражданам и общественным организациям проверять любую информацию коммерческих компаний с государственным участием (за исключением информации, составляющей государственную тайну) [10]. Для облегчения и стандартизации контроля организацией разработаны шаблоны запросов, есть методики контроля, проводится обучение всех желающих, не обладающих специальными знаниями.
С непосредственным участием названной организации, а также депутатов Московской городской думы, правозащитных, общественных и экспертных организаций разработан свой проект закона "О народном (общественном) контроле". Его концепция [11], вобравшая в себя позитивные наработки советского закона "О народном контроле" может быть, в какой-то мере, выражена словами "народу - всё, чиновникам - закон" [5]. В частности, предусмотрено, что любой гражданин и любая общественная организация вправе затребовать и получить любые сведения о деятельности государственных и муниципальных органов власти, а также любых организаций, использующих бюджетные средства, независимо от формы собственности. И им обязаны предоставить любую запрошенную информацию. Основной идеей нового закона о народном контроле является создание правовой базы для формирования системы народного контроля как повседневного инструмента реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). В качестве существенного нововведения концепцией закона предусмотрено использование Интернет-технологий (инструментов "электронной демократии") в деятельности институтов общественного контроля. Принятие такого закона, по мнению авторов, уже сейчас могло бы обеспечить максимальную открытость государства для гражданского участия, повысило бы уровень защищённости общественных интересов и прав граждан, а также за счёт широкого вовлечения граждан в процессы принятия, исполнения и корректирования управленческих решений могло бы хоть в какой-то мере консолидировать общество на конституционных принципах верховенства права, народовластия и приоритета прав человека. Если бы удалось наладить действенный контроль над использованием бюджетных средств, то в нашей богатейшей ресурсами стране денег бы хватило, как они считают, на всё - и на подъём экономики, и на социальные гарантии, и на бесплатные качественные медицину и образование, и на строительство домов и инфраструктуры, и на науку и культуру. Прекратилось бы безудержное обогащение чиновников и олигархов, рассматривающих страну как свою вотчину. Внедрение инструментов, обеспечивающих настоящую прозрачность власти, и введение института ответственности органов власти за результаты своей деятельности позволило бы наладить такой механизм "обратной политической связи", при котором пребывание у руля государства напрямую стало бы зависеть от благополучия общества и приближения показателей социально-экономического развития государства к заявленным целям.
Более того, этим был бы установлен не только эффективный, но и абсолютно необходимый механизм искоренения коррупции, "непримиримую" борьбу с которой вот уже который год объявляют и безуспешно ведут президенты страны и которая не только не уменьшается, а продолжает разрастаться.
Но беда не только в том, что все ветви власти в России, включая её высшие эшелоны, беспрецедентно коррумпированы, а в том, что введение народного контроля прямо противоречит основам капиталистического строя, его "ценностям" и принципам рыночной экономики.
Кроме того, какой бы народный контроль не вводили в условиях капитализма, он может влиять только на работу остатков хозяйственных объектов, находящихся в госсобственности, т.е. (с учётом неизбежной в условиях капитализма теневой экономики) всего на 20 - 30 процентов производства и потребления. Отсюда вывод, что народный контроль при капитализме - полумера, нужная, но далеко не достаточная. Следовательно, для восстановления действенного и эффективного в отношении к экономике и народному хозяйству народного контроля необходимое условие - возвращение страны к социализму. А в сегодняшних условиях - это всего лишь отработка механизмов народного контроля и обучение будущих его кадров.
Народный контроль после Второй социалистической революции
Перед Институтом народного контроля после Второй социалистической революции будут стоять две стратегические задачи.
Непосредственно после революции народный контроль должен, с одной стороны, стать действенным механизмом борьбы с любыми проявлениями контрреволюции в народном хозяйстве и в решении социальных вопросов. С другой стороны, народный контроль должен стать для миллионов трудящихся школой становления коллективистского социалистического мировоззрения, школой практического коллективного управления народным хозяйством.
По мере социалистического строительства народный контроль должен стать механизмом искоренения остатков капиталистических пережитков и, прежде всего, искоренения в общественном сознании рыночного мышления, стать механизмом защиты общественной формы собственности. Но одновременно народный контроль должен стать действенным механизмом широчайшего участия трудящихся в управлении экономикой и общественном развитии, т.е. очередным шагом к народовластию. И здесь позитивный опыт работы народного контроля в СССР для разработки и механизмов народного контроля и правового поля их применения может быть с успехом использован.
Сразу же после перехода власти к Советам народный контроль может осуществляться в форме наблюдения гражданами за исполнением решений собраний жителей домов, улиц, населённых пунктов, собраний трудовых коллективов предприятий и их объединений. В рамках самих Советов этот контроль должен будет приобрести правовую форму контроля за назначаемыми ими органами исполнительной власти.
По мере развития социалистических общественных отношений должны будут формироваться на добровольных началах общественные организации по экспертизе и публичному анализу политических, экономических и культурных мероприятий и решений органов власти, управления, общественных организаций, творческих союзов и последующему наблюдению за их исполнением, а также по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений интересов трудящихся и всего населения, отвечающих ценностям социалистического общества,
При переходе к коммунизму, когда функции целеполагания, законотворчества и контроля исполнения должны будут соединиться в единой системе самоуправления народа, народный контроль станет не только делом чести в форме самоконтроля высокой результативности и качества индивидуальной и коллективной деятельности, но и естественной потребностью всех дееспособных граждан коммунистического общества.
Литература
1. Государственный контроль. - БСЭ. - М., 1978.
2. К годовщине принятия декрета "Положение о рабочем контроле". 27 ноября 1917 года. - http://sovrab.ru/content/view/3431/2/
3. Краткий политический словарь. - М.: Политиздат, 1987, с.278.
4. XXVII съезд Коммунистической партии Советского Союза, 25 февраля - 6 марта 1986 г. Стенографический отчет. [В 3 т.]. Т. 1.- М.: Политиздат, 1986, с.595.
5. Чернышева Н.Ю. Народный контроль - ключ к народовластию. - Русская газета N2, апрель 2012.
6. Зюганов Г.А. Положение в сельском хозяйстве гораздо хуже, чем об этом говорят правительство и "Единая Россия". - 28.09.2011. - http://kprf.ru/rus_soc/97110.html.
7. Дефицит продуктов угрожает Приморью. 28 января 2008. - http://primamedia.ru/news/show/?id=60770&p=2.
8. Проект Федерального закона "О народном контроле в Российской Федерации". - http://mironov.ru/activity/section_279/section_281.
9. Николай Овчинников. Народный контроль сыграет свою роль? - Юридический гид Санкт-Петербурга. Юридические услуги Санкт-Петербурга. - 05.07.2004 - http://www.lawlinks.ru/print.php?id=20881.
10. Заявление "Организации народного контроля". - 7.02.2011. - http://che-natalia.livejournal.com/5566.html
11. Концепция Федерального Закона "Об общественном контроле в Российской Федерации", ноябрь 2011 г. - http://president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/index.php.