Аннотация: Третья глава из книги Ч. Дж Хитча Руководство обороной, где описывается системный подход к выбору оружия в США в середине прошлого века. Откат не рассматривается. Опубликовано издательством Cоветское радио в 1968 году.
Чарлз Дж. Хитч
РУКОВОДСТВО ОБОРОНОЙ
ОСНОВЫ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
Перевод Ю. В. Катасонова и Ю. В. Некрасова, под редакцией и с предисловием В. С. Казаковцева
'СОВЕТСКОЕ РАДИО'
МОСКВА 1968
DECISION-MAKING FOR DEFENSE
by Charles J. Hitch
СОДЕРЖАНИЕ
1.Годы эволюции (1789-1960)
2. Планирование - программирование - разработка бюджета
3. Стоимость - эффективность
4. Взгляд в будущее на основе прошлого
3. Стоимость - эффективность
В середине своей второй лекции я отметил необходимость военно-экономических исследований в связи с первой фазой процесса "планирование -- программирование-- разработка бюджета". Назначение этих исследований заключается в сравнении альтернативных путей достижения целей национальной безопасности и представляет собой попытку выявить способы достижения максимальных результатов при определенном уровне затрат или определенных результатов при наименьшем уровне затрат. Широкое и всестороннее использование этих исследований, известных под названием анализа эффективности затрат, или анализа систем, было вторым главным нововведением в процессе принятия решений в министерстве обороны.
Несмотря на то, что внедрение программирования было в основном воспринято хорошо, вокруг широкого использования для принятия решений анализа эффективности затрат разгорелись жаркие споры, которые частично продолжаются и ныне. Причины такого положения являются для меня загадкой. Мы неоднократно пытались объяснить суть этих исследований и то влияние, которое они оказывают на увеличение боевой эффективности и на экономию ресурсов в военном ведомстве. Но во влиятельных кругах все еще существует подозрение, что анализ эффективности затрат так или иначе ставит "доллары над национальной безопасностью", в результате чего мы подойдем к началу войны с оружием "урезанного качества и количества, закупленным по дешевке". В сущности любая наша попытка объяснить железную логику связи между затратами и боевой эффективностью разбивалась вдребезги о довод: "Ничего кроме самого лучшего для наших парней". Слово "лучший" обычно относится к отдельным тактико-техническим характеристикам: скорости, высоте, огневой мощи или даже величине затрат на единицу продукции.
Подтекст этих сомнений заключен в глубоко укоренившемся чувстве, что национальная оборона слишком важный вопрос, чтобы его решению препятствовали ограничения в затратах. Если характеристики одной системы оружия лучше другой, то, невзирая на затраты, мы должны заказывать системы с лучшими характеристиками: страна может позволить себе это. В действительности люди, придерживающиеся подобных взглядов, чувствуют, что грешно или, по крайней мере, непатриотично пытаться рассматривать тактико-технические характеристики или боевую эффективность в связи с затратами.
По их мнению, сопоставление боевой эффективности с затратами лишено смысла.
Такая позиция вызывает недоумение у любого человека, знакомого с экономической наукой. Известно, что выбор вооружения включает в себя оценку результатов, которых можно ожидать от данного вооружения, и затрат, необходимых для его разработки и производства. Почему это так происходит? А потому, что любой результат требует затраты ресурсов, а мы живем в мире, в котором ресурсы ограничены. Чем больше мы их тратим на достижение одной цели, тем меньше их остается для другой. Это справедливо даже для такой богатой страны, как Соединенные Штаты.
Несомненно, что многие из нас в личной жизни встречаются с проблемой выбора. Хотя в личной жизни редко приходится заниматься точными расчетами, но характер этих расчетов является общим, если не универсальным, и для деловой практики. Действительно, в деловой практике сравнение результатов с затратами является обязательным условием для выбора правильного решения. Если одна машина может работать в два раза быстрее другой, то при определении, какая машина более выгодна, требуется учесть дополнительные затраты, необходимые для получения более производительной машины. Этот принцип в точности сохраняется и в военном деле с той лишь разницей, что частный предприниматель руководствуется прибылью и рыночной ценой того, что он покупает или продает, а руководитель в правительственной организации, поскольку он ничего не продает на рынке, должен определить ценность своей "продукции", например повышенных тактико-технических характеристик, на основе тщательного анализа и суждения, основанного на опыте. С этой точки зрения в военном деле в связи с анализом эффективности затрат возникают большие трудности, чем при использовании его в фирмах, действующих в условиях рыночной экономики.
Концепция дефицита ресурсов и вытекающая из этого необходимость экономических исследований не является, за исключением некоторых деталей, изобретением экономистов или финансово-контрольных органов министерства обороны или даже правительственного аппарата демократической партии.
В июне 1955 г. комиссия Гувера в своем докладе указала: "Вопрос о "количестве" не может рассматриваться в отрыве от вопроса "стоимости". Так же как и в деловой практике, где нельзя принять решение о закупке материалов и оборудования без одновременного учета их цены, правительство не может считать разумным начало любой программы без аналогичного учета ее стоимости. Решение об увеличении или сокращении, авиационных эскадрилий тесно связано с учетом стоимости их оснащения и содержания"1
Назначение анализа эффективности затрат -- помочь руководству при принятии подобных решений вскрыть влияние увеличения или уменьшения авиационных эскадрилий на общую эффективность вооруженных сил в целом и в то же время привлечь внимание руководителя к специфическим стоимостным аспектам подобных изменений.
Около года назад я был очень удивлен, прочитав заявление одного из лидеров конгресса: "Нет никаких серьезных доказательств того, что Советский Союз использует критерий "стоимость-эффективность" при планировании своих будущих систем оружия. Действительно, многие компетентные лица, изучающие советский образ жизни, считают, что дело как раз обстоит наоборот"2.
Это напомнило мне заявление Хэнсона Болдуина, сделанное им несколько лет назад: "В Западном мире -- только не в России -- в строительстве вооруженных сил затраты являются более существенным фактором, чем военная логика"3.
Наиболее распространенной в нашей стране ошибкой является представление о том, что Советский Союз уделяет мало внимания затратам. Рискуя открыть новую дискуссию по неясным областям проблемы анализа эффективности затрат, я заверяю вас, что советские руководители сознают необходимость применения принципов совместной оценки стоимости и эффективности во всех: вопросах экономического планирования и нет основания сомневаться, что они применяют такой же подход и в военной области. Иллюстрацией этого может служить положение Программы Коммунистической партии Советского Союза, принятой XXII съездом в 1961 г.
"Главное внимание во всех звеньях планирования и руководства хозяйством должно быть сосредоточено на наиболее рациональном и эффективном использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов, природных богатств и устранении излишних издержек и потерь. Достижение в интересах общества наибольших результатов при наименьших затратах -- таков непреложный закон хозяйственного строительства"4.
Дополнительным доказательством моего утверждения служит то, что в СССР переведена на русский язык книга "Военная экономика в ядерный век".
Причиной оппозиции к исследованиям по оценке эффективности затрат является не только подозрительное отношение к количественному анализу. Существует убеждение, правда, не имеющее под собой никакой почвы, но, тем не менее, настойчиво поддерживаемое, что эти исследования способствуют выбору самого дешевого оружия. Нет ничего более далекого от истины, чем эго мнение. Анализ эффективности затрат абсолютно нейтрален к стоимости одного образца вооружения. Основные вопросы, решаемые с помощью анализа систем, состоят в следующем: какая стратегия (или силы, или система оружия) может дать наибольшую боевую эффективность при данном уровне затрат? Или как можно достичь заданного уровня боевой эффективности при наименьших затратах?
В некоторых случаях наиболее "экономичным" может стать оружие с максимальной стоимостью одного образца, в других случаях -- оружие с минимальной стоимостью одного образца. В значительной степени это будет зависеть от относительной военной ценности, количества и качества вооружения при конкретных обстоятельствах. Стоимость одного образца сама по себе -- только показатель (обратный показатель) количества. История знает много примеров, когда более дешевое и менее совершенное оружие оказывалось "наилучшим" только благодаря тому, что дешевизна этого оружия позволяла закупать его в существенно больших количествах.
Я обязан Джозефу Олсопу за пример, относящийся к наиболее раннему периоду истории. В книге о Греции эпохи бронзового века под названием "Из безмолвной земли"5
Олсоп излагает свою теорию гибели микенской цивилизации в Греции приблизительно в двенадцатом веке до нашей эры. Эта цивилизация погибла полностью, не оставив даже письменности. Письменность в Греции снова возникла только с появлением нового алфавита приблизительно в 750 г. до нашей эры.
Полное и быстрое исчезновение с лица Земли микенской цивилизации Олсоп объясняет тем, что вторгшиеся в страну с северо-востока доряне были вооружены примитивными железными мечами, в то время как микенцы обладали совершенным бронзовым вооружением. Первым из микенских центров, подвергшихся разрушению, был город Пилос, расположенный на западном побережье Греции, наиболее близком к дорянам. Пилийское общество находилось на более высокой ступени развития по сравнению с дорянами. Пиляне и доряне, очевидно, торговали между собой, и пиляне, вероятно, имели сведения о железном вооружении. Почему же они не перешли от бронзы к железу, что тогда было явно необходимо? Олсоп указывает на две причины: во-первых, находившиеся на более высокой ступени развития пиляне едва ли могли предположить, что их бедные дорийские соплеменники могут достичь заметных успехов в развитии вооружения, а во-вторых (я цитирую Олсопа дословно), "... пилийские воины мало отличались от солдат более поздних времен, и они, наверное, пренебрегли бы нововведением дорян -- мрачными, отталкивающего вида клинками ... самое раннее железное оружие вряд ли могло выиграть при сравнении меча с мечом перед добротным бронзовым оружием последних лет микенской цивилизации. Некоторые специалисты даже убеждены, что на ранней стадии производства изделий из железа воины должны были останавливаться после нескольких ударов и выгибать свои мечи, чтобы придать им первоначальную форму. Наверное, можно было бы услышать, как высшие офицеры пилийской армии с самодовольным презрением фыркали на недостатки железа. Но ... пилийские высшие офицеры тогда не сумели заметить чрезвычайного обстоятельства: общедоступным железом можно было вооружить массы, а бронза годилась лишь для вооружения военной элиты. И вскоре целые орды, вооруженные железным оружием, сокрушили меньшие по численности отборные войска, вооруженные бронзовым оружием, хотя каждый в отдельности бронзовый меч был лучше железного".
Бронза, как отмечает Олсоп, в то время была полудрагоценным металлом, и производство бронзового оружия по сравнению с железным, как известно из других источников, было более дорогим. Таким образом, можно ответить на вопрос, почему все армии бронзового века, а не только пилийская, были малочисленными и формировались из отборных частей. Это объясняется высокой стоимостью вооружения.
Приведенный пример иллюстрирует, каким образом технически менее совершенное оружие, но более дешевое в производстве, которое, следовательно, можно производить в больших количествах, превосходит сверхсовершенное оружие, но более дорогое в производстве, которое поэтому можно получать только в малых количествах. Но были и другие времена в истории, когда качество оказывалось решающим фактором. Например, после того как персы, используя относительно многочисленные армии, основали в пятом веке до нашей эры огромную империю, спартанцы, формируя хорошо обученные отборные войска, состоявшие из так называемых гоплитов, совершенствуя наступательное и оборонительное вооружение и используя прогрессивные тактические построения, другими словами, уделяя внимание качеству, доказали преимущества своей малочисленной, но высоко эффективной армии над многочисленной армией персов. Причина большей эффективности спартанского гоплита по сравнению с персидским воином заключалась не только в его военной подготовке, но и в снаряжении и обеспечении. Каждый гоплит был оснащен снаряжением весом в 72 фунта, и его поддерживали семь пилонов или рабов, которые образовывали задние шеренги. Общее построение представляло фалангу глубиной в восемь шеренг. Хотя затраты средств, приходившиеся на каждого гоплита, были чрезвычайно большими, его высокая боевая эффективность приносила успех спартанскому оружию.
После падения Римской империи картина становится менее ясной. Однако в раннем средневековье качество снова становится решающим фактором, во-первых, благодаря появлению лат как средства защиты всадника и его лошади и, во-вторых, в связи с использованием укрепленных замков. Эти два нововведения, потребовав колоссальных затрат средств, увеличили эффективность человека как в обороне, так и в наступлении и привели к повышению роли дорогих отборных войск. Затраты на одного вооруженного рыцаря по тем временам были головокружительными. В позднем средневековье на оснащение одного рыцаря и его коня требовалось более двухсот фунтов кованого листового железа, кроме того, ему требовалась для поддержки на поле боя большая свита. Но вооруженный рыцарь был высокоэффективной "системой оружия". Известно, что в одиннадцатом веке отряд из семидесяти рыцарей покорил древнее высокоразвитое королевство Сицилии.
Затем снова большую роль стал играть фактор количества. Новое, относительно недорогое оружие с успехом бросило вызов рыцарям и помогло завершить эру феодализма. В битве при Креси во время Столетней войны были противопоставлены рыцари и лучники. В результате Франция потеряла свыше полутора тысяч своих рыцарей, а потери Англии исчислялись несколькими дюжинами лучников. Затем мушкет и черный порох бросили вызов луку. И не потому, что мушкет по своему качеству превосходил лук. Наоборот, мушкет был менее дальнобоен, имел меньшую точность стрельбы и меньшую скорострельность. Здесь разрешите мне обратиться к рассказу моего коллеги Юджина Фюбини:
"Вооружение войск мушкетами и порохом было значительно дешевле, чем луками и стрелами. В этом была основное преимущество мушкета. Кроме того, мушкет не требовал тщательной подготовки солдат, так как в первое время был необходим лишь массированный ружейный огонь, а не точность стрельбы. В свою очередь, это определило, в сущности, современную тактику пехоты--от стандартной организации подразделений до беспрекословной муштры. Это объясняется главным образом тем, что производство стрел было более дорогим, а подготовка лучников была сложнее"6.
С постепенным введением мушкета и ружья решающим фактором становится количество. Это привело к возрождению пехоты и созданию массовых армий. Порох, по словам Карлайла, "сделал всех людей одинаково сильными"7. Он пролетаризировал войну в большей степени, чем железный меч, варвар на коне или лук. Этот процесс достиг кульминационной точки во время французской революции 1793 г. После этого "вооруженная нация" стала константой европейской политики на протяжении 150 лет, достигнув полного расцвета во время двух мировых войн.
С открытием ядерной энергии качество опять приобретает решающее значение. Несмотря на огромную стоимость одной ракеты (40 млн. долл. за одну пусковую установку ракет "Атлас" или "Титан" плюс 1 млн. долл. в год на поддержание в боевой готовности одной ракеты), колоссальная разрушительная сила ракет, а потому относительно небольшое требуемое их количество полностью оправдывает разработку, производство и развертывание ракетного оружия.
Таким образом, история дает нам ясный урок: ни стоимость, ни эффективность сами по себе не являются достаточным основанием для выбора системы оружия. И то и другое должны рассматриваться одновременно и во взаимной связи.
Наша политика должна всегда заключаться в следующем: расходовать на оборону столько, сколько необходимо. Но расходовать так, чтобы затраченные ресурсы обеспечивали максимально возможную боевую эффективность-- не гнаться за "качеством", когда за те же средства, истраченные на "количество", можно получить большую эффективность, и наоборот. Иногда предпочтение отдается системе оружия, в которой стоимость и эффективность отдельных боевых единиц значительно ниже максимально возможных. Примером может служить новый палубный штурмовик военно-морских сил А-7. Скорость А-7 значительно ниже скорости других самолетов, состоящих сейчас на вооружении, поэтому стоимость его значительно ниже. Тем не менее, самолет А-7 не только удовлетворяет требованиям, но при выполнении поставленных перед ним задач превосходит более дорогие варианты самолетов. В статье одного полковника морской пехоты, опубликованной в прошлом году, говорилось: "Скорость не обязательно является показателем прогресса, если ... цели не могут быть обнаружены и точно поражены, ресурсы затрачены впустую"8.
Но при других обстоятельствах анализ эффективности затрат приводит к заключению о необходимости использования вооружения с лучшими тактико-техническими характеристиками и более высокой стоимостью одного образца. Например, в течение трех последних лет мы резко увеличили закупки таких относительно сложных ракетных систем класса "воздух--земля", как управляемая ракета ближнего действия "Булпап", управляемая ракета радиопротиводействия "Шрайк" и другое качественно новое вооружение. Каждая из этих ракет стоит значительно дороже, чем старые "свободно падающие" авиационные бомбы, но в то же время они являются значительно более эффективными. Наши исследования по оценке эффективности затрат показали, что при внедрении этого вооружения наша оборона будет более экономичной, даже если учесть, что авиабомбы уже имеются в наличии и практически не требуют дополнительных затрат.
Исследования эффективности затрат или анализ систем, необходимы в процессе принятия военных решений и для другой цели, которая может быть кратко сформулирована в следующем вопросе: что является достаточным? В предыдущей лекции я отметил, что в министерстве обороны имеется стремление формулировать военные требования в абсолютных (натуральных) величинах. Традиционное определение военных потребностей заключалось в расчете сил, необходимых для выполнения не которой предполагаемой задачи.
Рассмотрим один сверх-упрощенный пример, когда в качестве такой задачи принято поражение ста целей с вероятностью, равной 0,97, и для выполнения этой задачи используются ракеты, поражающие цели с вероятностью, равной 0,50. Традиционный расчет показал бы: необходимо 500 ракет, поскольку 100 ракет обеспечивают ожидаемое поражение 50 целей, 200 ракет -- 75 целей, 300 ракет -- 87 целей, 400 ракет -- 94 целей и 500 ракет -- 97 целей. Этот результат является только отражением действия известного закона убывающей результативности. Здесь, однако, существенно, что последние сто ракет увеличили бы ожидаемое количество пораженных целей только на три дополнительные единицы, от 94-й до 97-й. Поэтому следовало бы спросить не только, нужна ли нам вероятность поражения ста целей, равная 0,97, но и поставить также вопрос: соответствует ли увеличение вероятности поражения целей с 0,94 до 0,97 стоимости ста дополнительных ракет? Другими словами, мы должны рассматривать не только общие затраты и общие результаты, но и маргинальные затраты и маргинальные результаты9. Конечно, когда мы имеем дело с проблемами строительства вооруженных сил, данные о маргинальных значениях затрат и результатов, полученные на основе математических расчетов, сами по себе не определяют количества ракет, которые необходимо приобрести. В связи с тем что вооруженные силы развиваются не по законам рынка, нельзя вычислить точку соответствия маргинальных затрат маргинальным результатам, как это делается в коммерческой практике. Военный руководитель должен вынести свое собственное решение -- оправдывает ли последнее увеличение вероятности поражения целей на три процента затраты на дополнительные сто ракет. Но такие данные, полученные в результате анализа, могут сыграть важную роль в качестве исходной информации для принятия решения.
В этом примере я рассмотрел относительно простую проблему. Более сложным является вопрос о военной целесообразности создания системы противовоздушной обороны, способной поразить, скажем, 95% всех бомбардировщиков, которые противник может использовать для нападения на нас. Ответ на этот вопрос зависит не только от стоимости создания самой системы ПВО, но также от относительной стоимости и эффективности других путей ограничения ущерба Соединенным Штатам, например развития системы ПРО, усиления программы гражданской обороны или увеличения стратегических наступательных сил. Таким образом, то, что на одном уровне считается целью, на другом, более высоком уровне, оказывается только средством для достижения цели. В действительности каждая данная цель может оказаться лишь одним из элементов в большом ряду возможностей и альтернатив на пути, ведущем к достижению более общей цели, в нашем случае -- к ограничению ущерба Соединенным Штатам. Выбор одного из элементов зависит от их эффективности и связанных с этим затрат, последние, в свою очередь, зависят от уровня развития техники. Выбор определенной военной стратегии или военной цели не может быть отделен от вопроса о затратах, необходимых для их достижения. Поэтому анализ систем включает в себя непрерывный цикл выявления военных целей, разработки альтернативных систем для достижения этих целей, оценки этих систем по критериям стоимости и эффективности, проверки правильности выбранных целей и предпосылок, положенных в основу анализа, выявления новых альтернатив, установления новых военных целей и т. д.
Таким образом, сама проблема распределения ресурсов в министерстве обороны заключается в выборе доктрин, оружия, техники и т. п. с таким расчетом, чтобы обеспечить максимальную обороноспособность при любом данном уровне имеющихся ресурсов или, что логически эквивалентно, необходимый уровень обороноспособности при наименьших затратах. Первый путь решения проблемы -- достижение максимальной эффективности при данном уровне затрат -- осуществляется нами с использованием понятия маргинальной скорости преобразования структуры сил и замены систем оружия. Второй путь решения -- достижение заданного уровня боеспособности при наименьших затратах (именно этот подход предпочитает министр обороны Макнамара) -- осуществляется с помощью оценки маргинальных результатов и маргинальных затрат10. Такой подход помогает высшему руководству определить необходимый уровень затрат ресурсов. Независимо от того, какой путь решения проблемы выбран в военном ведомстве, необходимо помнить, что перед правительством остается проблема распределения ресурсов между самыми различными потребностями страны. В любое определенное время при любых конкретных обстоятельствах это само по себе накладывает определенные ограничения на размеры военного бюджета. Очевидно, что при ухудшении международной обстановки относительное увеличение военного бюджета должно быть больше по сравнению с удовлетворением других потребностей и интересов правительства Соединенных Штатов и, наоборот, при заметном смягчении международной обстановки размеры увеличения военного бюджета должны быть относительно небольшими по сравнению с удовлетворением других потребностей страны. Подобные проблемы на национальном уровне не являются особенностью Соединенных Штатов, их должно решать правительство любой страны, в том числе и Советского Союза.
Но разрешите заметить, что анализ систем, или анализ эффективности затрат, не является панацеей от всех военных проблем. В общем случае затраты можно выразить количественно, правда, не всегда с требуемой степенью точности. Значительно более сложной проблемой является оценка эффективности, или военной ценности системы. Не всегда возможно получить надежные количественные данные для такой оценки. И даже при наличии этих данных редко удается установить приемлемые для всех единицы измерений. Это особенно справедливо при анализе систем, в которые входит новая сложная техника. В этом случае часто отсутствуют надежные данные даже по затратам. Поэтому выбор предпочтительной альтернативы может быть сделан на формально-аналитической основе лишь в редких случаях, если только это возможно вообще.
Я всегда утверждал "... что выбор на основе экономических соображений представляет собой способ подхода к решению проблемы, отнюдь не обязательно зависящий от применения аналитических методов и средств вычислительной техники. При анализе сложных военных проблем аналитические методы (математические модели) и вычислительные средства могут оказаться чрезвычайно полезными. Вместе с тем имеется много военных проблем, где эти методы и средства практически не нужны, что, однако, не исключает необходимости определения альтернатив и сравнительной их оценки на основе показателей стоимости и эффективности. В тех случаях, когда применимы математические методы и вычислительные средства, они ни в коей мере не являются альтернативой или тем более соперником хорошим интуитивным суждениям. Эти методы и средства только дополняют суждения. Суждения всегда имеют решающее значение при организации анализа, выборе подлежащих анализу вариантов решения проблем и критериев для их оценки. За исключением редких случаев, когда анализируемый предмет может быть однозначно охарактеризован количественным показателем, суждения должны дополнить результаты количественного анализа перед принятием решения11.
Я далек от допущения, что "оптимальная стратегия" может быть рассчитана на логарифмической линейке или даже с помощью быстродействующих вычислительных машин. Анализ систем -- это только метод подготовки для руководителя интересующих его данных в наиболее удобной для него форме. Этот метод не заменяет здравое, основанное на опыте суждение военного специалиста. По существу результаты анализа следует рассматривать как один из видов информации, необходимой руководителю для принятия решения.
Как подсказывает мой опыт, наиболее сложной проблемой для специалиста по анализу систем являются отнюдь не методы анализа. Фактически в аппарате министра обороны охотнее пользуются обычными и простыми аналитическими приемами. Для хорошего специалиста по анализу систем характерны следующие качества: умение сформулировать (или разработать) проблему, правильно выбрать конечные цели, определить важные условия или ситуации, в которых необходимо проверять предлагаемые варианты решений, правильно оценить надежность имеющихся данных по затратам и другим вопросам. Последним качеством по счету, но далеко не последним по важности является способность специалиста предлагать и оценивать новые системы или альтернативные способы выполнения задач. Мой друг и коллега Альберт Волстеттер12 настойчиво утверждал, что специалист по анализу систем приносил бы больше пользы, предлагая новые системы, чем сравнивая уже известные. Его собственные предложения -- красноречивое доказательство справедливости этой точки зрения.
Многие из перечисленных положений иллюстрируются анализом проблемы быстрого развертывания вооруженных сил в различных точках земного шара, где возникают конфликтные ситуации. Сначала анализ (пример его можно найти в книге "Военная экономика в ядерный век") был сосредоточен на вопросе: какой тип самолета является наиболее экономичным для быстрого развертывания вооруженных сил в отдаленных районах земного шара? При этом морские перевозки были исключены из рассмотрения, так как считались слишком медленными по сравнению с воздушными. Еще давно в качестве одного из вариантов решения или частичного решения данной проблемы принималась возможность заблаговременного размещения больших контингентов личного состава и боевой техники или только боевой техники в этих районах.
Затем специалист по анализу систем внес новое предложение. Одна из основных проблем, связанных с заблаговременным размещением сил и средств, заключается в трудности приобретения недвижимой собственности на территории иностранных государств. И даже в случае наличия этой собственности всегда существует вероятность того, что созданные на ее базе запасы окажутся не в той стране (или даже не на том континенте), где может возникнуть угроза враждебных действий или даже разразиться война. Поэтому исследователь задал вопрос: а почему нельзя заблаговременно разместить запасы на кораблях? Это была блестящая мысль. Сейчас мы имеем в западной части Тихого океана множество "передовых плавучих баз" -- кораблей типа "Виктория", имеющих на борту вооружение и боевую технику сухопутных войск и готовых идти в любой район. Это существенно увеличивает возможности развертывания вооруженных сил, перебрасываемых по воздуху.
Приблизительно в то же время поступило второе предложение, которое явилось наиболее простым техническим решением -- разработка военных транспортов типа "Ролл-он-Ролл-офф" или просто "Ро-Ро" для перевозки самоходной техники. Конструкция этих транспортов позволяет производить быструю погрузку и выгрузку самоходной техники сухопутных войск даже в портах с примитивным оборудованием.
Третье предложение, внесенное изобретательными исследователями, состояло в простой комбинации качеств "передовых плавучих баз" и кораблей типа "Ро-Ро", а также в выработке для этой комбинации соответствующей рабочей концепции ее использования. Это во многих случаях позволяло морским перевозкам, определенным образом конкурировать с воздушными при необходимости быстрого развертывания вооруженных сил. Мы запросили у конгресса бюджетные ассигнования на 1966 г. для постройки четырех специально оборудованных кораблей типа "Ро-Ро", которые будут использоваться в качестве "передовых плавучих баз".
Между тем некоторые конструктивные новинки, появление которых было стимулировано анализом воздушных перевозок, позволяют надеяться, что скоро будет создан более совершенный военно-транспортный самолет. Наиболее важным в этой задаче является сочетание высокой экономичности очень большого самолета с наличием у него шасси и силовой установки, позволяющих использовать такие самолеты с примитивных полевых аэродромов, имеющих короткую взлетно-посадочную полосу. Такая комбинация позволяет сократить или даже вообще исключить сухопутные линии снабжения на театре военных действий и соответственно сэкономить время, силы и средства. В этом году мы начинаем разработку такого самолета С-5А, в полном объеме.
В настоящее время перед нами стоит проблема, заключающаяся в определении оптимального сочетания усовершенствованных средств морских и воздушных перевозок. Во многих случаях (например, в Юго-Восточной Азии, в непосредственной близости к побережью) в результате анализа эффективности затрат отдается предпочтение морским транспортным средствам. В других гипотетических случаях (например, в более отдаленных от морского побережья районах) будет более выгодным самолет С-5А. Каждая из этих систем обладает качествами, которые отсутствуют у других систем. Соответственно каждая система имеет и свои проблемы. Кроме того, каждая система имеет отличную от других систем устойчивость против воздействия противника, оценка которой поддается анализу. Ни одна вычислительная машина не обеспечит автоматически решение проблемы оптимального сочетания различных систем. Однако при определенных условиях с помощью тщательно подготовленной программы для вычислительной машины можно получить сведения о точках одинаковой эффективности систем и чувствительности системы к изменению условий ее использования.
При сравнительной оценке больших систем исследователи встречаются обычно со следующими обстоятельствами. Вместо одной четко и ясно определенной конечной цели перед системой стоит несколько задач. Система может действовать в самых разнообразных условиях. Кроме того, существует большая неопределенность в отношении других факторов. В связи с этим предъявляются большие требования к изобретательности исследователя, его опыту, к его суждению и здравому смыслу. Когда Эллис Джонсон назвал это "здравым смыслом, определенным количественно", он был недалек от истины. Наконец, необходимо понять, что при ошибочном определении целей, затрат или меры боевой эффективности результаты анализа также будут неверными. Примером этого является разработка ракеты "Скайболт" класса "воздух--земля". В 1961 г. в связи с крупным просчетом при определении затрат на ракету "Скайболт" было принято решение о переводе этого проекта в стадию производства. Позднее, когда стал очевиден объем полных затрат, было решено прекратить выполнение проекта, поскольку он не оправдывал затрат по сравнению с имеющимися альтернативами, в частности увеличением масштаба ракетной системы "Минитмен" и сохранением на вооружении ракет класса "воздух--земля" типа "Хаунд Дог". Можно вспомнить, что это решение заставило наших английских коллег пережить несколько очень тягостных минут. Ведь Великобритания также планировала оснастить бомбардировочную авиацию ракетами "Скайболт". Наше решение о прекращении работ по этому проекту вызвало ряд очень серьезных затруднений для английского правительства и послужило причиной встречи президента Кеннеди с премьер-министром Мак-Милланом в Нассау. Однако сейчас в министерстве обороны США и, я думаю, в министерстве обороны Великобритании не найдется ни одного ответственного сотрудника, который ратовал бы за ракету "Скайболт".
Несмотря на все отмеченные опасности, систематический количественный анализ значительно более необходим в военной области, чем в частном секторе экономики. В отличие от частного сектора экономики, где конкуренция является стимулом повышения эффективности, успех работы правительственных органов зависит от сознательного и целеустремленного выбора методов и политики. Почти невозможно найти человека, который смог бы интуитивно охватить все области знаний, имеющих отношение к основным проблемам обороны. Можно, конечно, подобрать группу экспертов, каждый из которых способен интуитивно понять и оценить факторы, относящиеся к одному из множества частных вопросов комплексной проблемы, и затем на основе обсуждения получить удовлетворительный ответ. Однако в общем случае и особенно, когда приходится делать выбор не из двух, а из ряда возможных решений, проведение системного анализа приобретает важное значение. В тех случаях, когда рассматриваемые факторы являются сложными и разнообразными, что обычно бывает при решении военных проблем, одна интуиция без использования результатов анализа не способна взвесить альтернативы.
Анализ систем необходим не только аппарату министра обороны, Объединенному комитету начальников штабов или штабам видов вооруженных сил, но и на других уровнях в структуре военного руководства. Конечная цель анализа систем заключается в уменьшении неопределенности, с которой встречаются руководители при выборе одного из многих возможных вариантов решений. И этот выбор должен осуществляться на самых различных уровнях. На каждом уровне руководства могут быть свои области исследований, проблемы и особенно содержание вопросов, но способы подхода к проблемам и методы их решения в основном одинаковы.
Поэтому наша цель заключалась в создании во всех звеньях военных ведомств объединенной службы анализа систем для широкого обмена информацией и методами работы на различных уровнях руководства. Эта служба должна обеспечивать контроль и равновесие сил, существенно необходимое для устранения местнических взглядов и ведомственных предубеждений. Специалист по анализу систем, как и любой другой ученый, должен всегда быть готов представить свою работу для критической оценки и притом не только своим коллегам. В этом заключается одно из главных достоинств научного метода. Это открытый, точный, поддающийся контролю самокорректирующийся процесс.
Наряду с использованием своих собственных возможностей в области анализа систем министерство обороны обращается к услугам ряда внешних организаций. Это корпорация РЭНД, работающая совместно с военно-воздушными силами, корпорация "Рисерч энд аналисис", обслуживающая армию, Центр военно-морского анализа, работающий над проблемами военно-морских сил, и Институт анализа оборонных проблем, получающий задания от аппарата министра обороны. Если собственные органы министерства обороны, занимающиеся анализом систем, могут установить тесное взаимодействие с военными специалистами, то "внешние" организации имеют ряд других преимуществ. Они обладают большей независимостью и способны рассматривать проблемы с беспристрастной точки зрения. Нет никакого сомнения, что на группы анализа систем, работающие в министерстве обороны, влияют взгляды тех органов, которые они обслуживают, хотя бы в силу условий и обстановки, даже если для этого нет других причин. Поэтому необходимы органы анализа систем, как в самом министерстве обороны, так и вне его.
В управлении, которое я возглавляю, анализом систем занимается мой заместитель и аппарат, находящийся под его руководством13. Их функция заключается в повышении качества анализа во всем министерстве обороны, в проверке соответствия требованиям министра обороны исследований, проводящихся по его запросам, в оценке результатов исследований для доклада министру обороны, а также в доработке или выполнении дополнительных исследований в случае необходимости. Из небольшого начинания анализ систем превратился в жизненно необходимую и неотъемлемую часть процесса принятия решений в министерстве обороны. Новая функция программирования обеспечивает связь между военным планированием и разработкой бюджета, позволяя соотносить силы и необходимые для них ресурсы с главными военными задачами. Анализ систем является той аналитической основой, по которой возможен объективный выбор между альтернативными способами выполнения военных задач. Таким образом, сейчас министр обороны располагает необходимыми средствами для того, чтобы взять на себя инициативу в планировании и управлении всеми усилиями в области обороны на действительно единой основе.
1 Task Force Report on Budget and Accounting in the United States Government. Commission on Organization of the Executive Branch of the Government, U. S. Government Printing Office, Washington, D. C., June 1955, p. 11ff.
2 Congressional Record, April 21, 1964, v. 110, N 77, p. 8287. Statement of Representative Melvin Laird.
3 Arms and the Atom-I. New York Times, May 14, 1957, p. 21. 64
4 Программа КПСС. Госполитиздат, М., 1964, стр. 85. (Прим. перев.)
5 Alsop, Joseph. From the Silent Earth, Harper and Row. New York, 1954.
6 Fubini, Eugene. Down-to-Earth Research. Ordnance, March -- April, 1964, v. 48, p. 522ff. 68
7 Fuller, Maj Gen. J. F. С. The Age of Valor. Scribner's Sons, New York, 1945, p. 77.
8 Reinburg, Colonel J. H. Low Altitude, Close Air Support. Army, March, 1964, p. 29ff.
9 Маргинальными результатами и затратами характеризуются приращения результатов в зависимости от дополнительных затрат при определенном уровне общих результатов и затрат.
10 Общая теория методов оптимизации использования ресурсов на основе анализа систем разработана в книге Ч. Хитча и Р. Маккина "Военная экономика в ядерный век", см. приложение в этой книге: А. Энтовен "Математические методы максимизации". (Прим. ред.)
11 Ч. Хитч и Р. Маккин. Военная экономика в ядерный век, стр. 191--192. Перевод цитаты сделан по тексту лекций. (Прим. peд.}
12 Сотрудник корпорации РЭНД, один из соавторов книги "Военная экономика в ядерный век". (Прим. ред.).
13 В сентябре 1965 г. для руководства анализом систем в министерстве обороны США учрежден пост помощника министра обороны по анализу систем и специальное управление. Это расценивается как признание роли анализа систем в планировании развития вооруженных сил. (Прим. ред.)
![Hitch [Hitch]](/img/n/nekrasow_j_w/hitchdoc/hitch.jpg)